f_husainov (f_husainov) wrote,
f_husainov
f_husainov

Categories:

Рецензия на книгу Ф. Доббина

Давно собирался начать писать тут рецензии на разные жд книжки, вот подвернулся повод.


ФрэнкДоббин-обложка2

Рецензия на книгу: Доббин Ф. Формирование промышленной политики. Соединённые штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли / авториз. пер. с англ. Е.Б. Головлянициной под науч. ред. В.В. Радаева – М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2013. – 368 с.

Так уж сложись, что большинство экономистов смотрят на мир сквозь призму экономического детерминизма. Мы зачастую упрощённо считаем, что экономика – всегда первична, а всё остальное, - вторично.

Профессор Гарвардского университета Фрэнк Доббин придерживается другой точки зрения.

Он считает, что политическая культура является детерминантой, которая задаёт рамки экономического выбора, представления о допустимом и недопустимом, желательном и нежелательном в таких вопросах как экономическая политика, роль государства, структура рынков и т.п.

В недавно выпущенной Издательским домом ВШЭ книге Ф. Доббина «Формирование промышленной политики. Соединённые штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли», влияние политической культуры на экономику прослеживается на примере зарождения и развития железнодорожной отрасли.

Автор сравнивает тот путь, который избрали три страны в вопросах развития железных дорог, и показывает, в какой степени он формировался под воздействием политической культуры.

Три рассматриваемые страны совершенно по-разному решили задачи развития сети железных дорог. Но сами выбранные способы лежали в русле более общих представлений общества о месте и роли государства.

«Великобритания – пишет автор – следовала политике невмешательства не потому, что первой встала на путь промышленного развития, а потому, что британские традиции предписывали достигать политического и экономического порядка путём максимизации свободы личности» (с. 16).

В противоположность этому, «во Франции государство принимало более активное участие в планировании и строительстве железных дорог не потому, что стране пришлось догонять Великобританию, а потому, что французское государство всегда играло более активную роль в хозяйстве» (с. 16-17).

США «пришли к децентрализованной системе проектирования и строительства железных дорог силами соперничавших муниципалитетов» потому, что «идея местного самоуправления составляла основу всего политического порядка в стране» (с. 17).

При этом, политическая культура – это не сиюминутные представления общества о том, «что такое хорошо и что такое плохо». Политическая культура зачастую уходит корнями в те времена, когда формировалась существующая модель государства.

Так, например, если США изначально формировались как содружество отдельных штатов, с высокой степенью автономии, идея децентрализации была органична для американского общества. Более того, федеральное правительство американским обществом и американской культурой воспринималось как «неизбежное зло» либо, как минимум, как нечто, чьё влияние необходимо ограничивать. Поэтому любое расширение функций федерального правительства воспринималось американским обществом с априорным подозрением. «Столкнувшись с задачей регулирования развития железных дорог, американцы исходили из того, что города и штаты должны конкурировать между собой за право стать центрами транспорта и торговли, поскольку именно так были устроены первые американские поселения и впоследствии – штаты» - пишет Доббин.

В противоположность этому, Франция формировалась, как централизованное государство, поэтому идея государственных железных дорог не вызывала у французов отторжения.

Ситуация в Великобритании, была похожа на ситуацию в США, но с одним существенным нюансом. Англичане, так же, как и американцы с подозрением относились к централизованной государственной власти. Но, в отличие от американцев, центральным субъектом английской политической культуры выступали не сообщества, а индивидуумы. Эта, на первый взгляд незначительная деталь, как мы увидим далее, повлияла на отдельные аспекты регулирования отрасли.

Ключевой тезис книги Доббин формулирует так: «различия в концепциях экономической эффективности проистекают из различий в традициях политической жизни» (с. 29).

Какую связь между политической культурой и развитием железных дорог в перечисленных странах, выявил Доббин? Он пишет: «В политике США суверенитетом наделялись независимые местные правительства, подчинявшиеся относительно слабой федеральной власти (…) Во Франции политическим суверенитетом наделялось централизованное государство, как единственная сила, способная поддерживать порядок и обеспечивать единство нации. (…) В Великобритании политический суверенитет получал каждый представитель высшего класса, которому гарантировалась юридическая защита от других представителей его класса, королевской власти и государственной бюрократии» (с. 29).

Рассмотрим теперь, как автор описывает влияние политической культуры и традиций на развитие железнодорожной отрасли.

На первом этапе развития железных дорог США, правительства всех уровней стремились привлечь частные фирмы к участию в железнодорожном строительстве, предлагая финансовые стимулы или земельные участки. Эти схемы стимулирования создали условия для распространения коррупции, и в итоге, политика активного участия правительства в хозяйственной деятельности была свёрнута.

«Концентрацию власти в руках государства либо фирмы-монополиста – пишет Доббин – стали рассматривать как серьёзнейшую угрозу коллективной эффективности и прогрессу, поскольку такая концентрация угрожала рыночным процессам. Прямое участие государства в экономике было строжайше запрещено» (с.64).

Основной центр тяжести принятия решений, поэтому был смещён от центрального правительства в сторону местных общин и штатов: полномочия федерального правительства охватывали лишь те сферы, с которыми не могли справиться местные власти - содержание армии, внешняя политика, почтовая служба и т.д. «Правительства штатов и местных общин самостоятельно управляли школами, планировали и строили общественно значимые сооружения, создавали собственное ополчение (милицию), собирали собственные налоги, учреждали суды и законодательные органы. Подобная структура управления, наделявшая регионы значительной властью, ограничивала возможности центрального государства определять и проводить внутреннюю политику… Создатели Конституции полагали централизацию правительства нелогичной и неэффективной».

Кроме того, в годы появления первых железных дорог ещё сохранялось соперничество валют разных штатов и поэтому финансовые возможности федерального правительства были незначительными. Правительства же отдельных штатов инвестировали средства в создание шоссе, каналов и железных дорог. Более того, штаты активно конкурировали друг с другом за то, что бы железная дорога прошла именно по их территории, для чего предоставляли свои земли безвозмездно компаниям, строившим железные дороги.

«Однако, распространение коррупции среди железнодорожного руководства и служащих – пишет Доббин - рассматривалось как свидетельство того, что непосредственная государственная поддержка отрасли ставит под угрозу личные свободы и подрывает легитимность государства, и поэтому такая поддержка частных предприятий была запрещена. Это положило конец активному участию местных властей в американской промышленной политике. В дальнейшем, целью политики стало обеспечение неприкосновенности экономических свобод владельцев и клиентов железных дорог» (с.74).

Таким образом, в целом, согласно Доббину «В США обширная национальная система железных дорог сложилась в отсутствие государственной координации. Американцы вынесли из опыта железнодорожной политики убеждение, что прогресс произошёл не вопреки, а благодаря невмешательству государства» (с. 107).

Развитие железных дорог в отсутствие государственного регулирования Доббин иллюстрирует множеством примеров, приведём здесь три наиболее интересных (с. 107-113).

Первый пример – установление единой ширины железнодорожной колеи. «В США ни штаты, ни Конгресс не хотели ничего предписывать железным дорогам, и в результате каждая железнодорожная компания могла самостоятельно выбирать ширину колеи. В итоге к 1881 г. половину общей протяжённости американских железных дорог составляли линии, ширина колеи которых отличалась от наиболее популярного формата - 4 фута 8,5 дюймов (1435 мм). Лишь в 1881 г. появилась частная организация, которая занялась стандартизацией железнодорожной колеи и убедила операторов по всей стране предпринять работу по приведению ширины колеи к стандартным 4 футам 8,5 дюймам».

Второй пример касается согласования расписаний. Доббин пишет: «американские правительства предоставили частным предпринимателям право самим решать вопросы стандартизации часовых поясов, призванной сделать перевозки по сети железных дорог регулярными и предсказуемыми, а так же вопросы координации графика движения поездов, принадлежавших разным компаниям. (...) В отсутствие воли Конгресса в 1873 г. более 100 железнодорожных компаний образовали конвенцию об общем времени, призванную согласовать расписания движения поездов».

Таким образом, единые часовые пояса США получили благодаря железнодорожным компаниям.

И последний пример. Разные железные дороги разработали множество разных сигнальных стандартов, и по мере интеграции железных дорог в единую сеть, машинистам всё чаще встречались незнакомые сигналы. В 1884 году, было принято соглашение о едином национальном стандарте сигнализации. «Железнодорожные компании – пишет Доббин (цитируя работу Данлэви) – твёрдо придерживались мнения о недопустимости установления стандартов сигнализации на федеральном уровне, исходя из того, что правительство не должно вмешиваться во внутренние дела компаний» (с.109). Доббин несколько раз подчёркивает эту мысль: «Американцы рассматривали установление государственных стандартов как угрозу политическим и экономическим свободам частных железнодорожных компаний» (с. 112).

В итоге, в США было создано более 20 различных ассоциаций, занимающихся вопросами стандартизации, координации и согласования различных аспектов организации железнодорожного дела.

В 1868 году Эли Г. Джанней запатентовал изобретённую им автосцепку, в 1869 г. Джордж Вестингауз запатентовал пневматический тормоз. Но законодательные собрания штатов отказывались сделать применение такого оборудования обязательным. И в течении 25 лет использование автосцепок и пневматических тормозов – было делом добровольным, пока в 1893 г. не появился закон, обязывающий все компании их использовать.

Несколько раз возникали попытки как-то централизовать подобную деятельность, но американское общество воспринимало любые попытки централизации, как угрозу самым важным фундаментальным основаниям своей цивилизации.

В частности, член палаты представителей от Техаса Джон Рейган говорил в своём выступлении (в 1886 г): «Железнодорожные управляющие советуют создать всеобщее объединение или федерацию всех железных дорог страны, признать его и придать его решениям силу закона. Конституция не даёт конгрессу такого права. Это привело бы к созданию одной обширной и могущественной монополии из нескольких ныне существующих; подобный курс позволил бы такой монополии контролировать транспорт и торговлю всей страны и распоряжаться жизнью и свободами народа».

Таким образом, именно американские политические институты и политическая культура обусловили ту модель развития сети железных дорог, которая сложилась в США.

Франция даёт нам противоположный пример.

Здесь почти с самого начала существования железных дорог «все сходились на том, что решения о размещении железных дорог должны принимать государственные инженеры. Другие варианты вообще не рассматривались» - отмечает Доббин.

Связано это с тем, что система управления промышленностью во Франции, сложившаяся к концу XIX века, в значительной степени опиралась на государственный дирижизм, поскольку французское общество, в отличие от американского считало, что «только государство в силах защитить прогресс от действий предпринимателей, эгоистично преследующих собственные интересы, и иррациональных рыночных сил» (с.31).

В целом, согласно Доббину, «в основе французской политики лежало представление о том, что класс экспертов-технократов справится с управлением хозяйством лучше, чем кучка эгоистичных капиталистов или "невидимая" и "неразумная" "рука" рынка» (с.31)

Противопоставляя Францию и Великобританию, автор пишет: «В Великобритании даже не обсуждали возможности государственного планирования, а во Франции не помышляли о частном планировании».

В Великобритании развитие железнодорожной отрасли существенно отличалось от «французского пути».

«Большинство британцев, как и американцы, считали, что технические и управленческие решения должны приниматься в рамках частного сектора, и полагали вмешательство государства политически опасным и экономически иррациональным»(с. 113).

Вместе с тем, у британской традиции была одно особенность, отличавшая её от США. Если мировоззрение американцев базировалось на вере в рынки и в конкуренцию, как институты, то в основе политической культуры Великобритании лежали представления о главенствующей роли отдельных индивидуумов – предпринимателей.

Ключевое отличие Британии от США Доббин формулирует следующим образом: «Британская версия политики невмешательства существенно отличалась от политики невмешательства, проводимой по другую сторону Атлантики, где основное внимание уделялось поддержке рыночных механизмов. И США и Великобритания считали, что проводят политику невмешательства, поскольку политика обеих стран предполагала вынос контроля над промышленностью за пределы сферы влияния государства. Но если американцы пестовали и защищали рыночные механизмы как рационализирующую силу, то в Великобритании стремились сохранить жизнеспособность и независимость отдельных фирм, видя в них залог промышленной эффективности» (с. 240). Поэтому «Британцы подошли к той же задаче, исходя из необходимости обеспечить свободу действий независимых предпринимателей, понимаемую как право строить железные дороги там, где они захотят, не считаясь с мнением местных властей и парламента» (с.23).

Кроме того, «традиции британского государства –пишет Доббин – предполагали, что решения о вложениях капитала являются преррогативой частного сектора. … Частное финансирование обусловило отсутствие тесной связи правительства и финансового сектора, в результате чего деятельность лондонских банков почти не контролировалась государством. … Традиция неучастия британского государства в финансировании промышленности имеют столь же давнее происхождение» (с.244).

Таким образом, именно политическая традиция и политическая культура укоренившаяся в каждой из описываемых стран определяли как будет развиваться железнодорожная отрасль.

Ещё один любопытный аспект. В США и Великобритании, «частная собственность на национальные каналы и шоссе привели к тому, что носителями экспертных знаний в сфере проектирования, строительства и администрирования транспортных систем оказались компании частного сектора, а не государство» (с. 243-244).

Сопоставляя три разные стратегии развития отрасли, Доббин говорит, что каждая из них была по-своему эффективной. Он оспаривает идею, «о существовании единственного наилучшего способа», единственной правильной альтернативы.

Вместе с тем, он обращает внимание на то, что там где проектирование и строительство было в руках государства с одной стороны было предотвращено дублирование линий, но с другой стороны инфраструктура развивалась медленнее. А в Великобритании и США, где такого регулирования не было, где «любой желающий мог по своему усмотрению спроектировать и финансировать постройку железной дороги», инфраструктура развивалась гораздо более высокими темпами. Но многие железнодорожные ветки оказались дублирующими или некачественно построенными.

Сравнивая эти модели, можно прийти к выводу, что выбор между моделями может определяться в зависимости от поставленных целей. Если нужно развитие инфраструктуры – то лучше выбрать частные дороги, если нужно добиться минимальной сети с максимальной грузонапряжённостью, то выбор падёт на государственную модель развития.

Помимо чисто железнодорожной проблематики, книга Доббина затрагивает более широкий круг вопросов – роль государственных чиновников, роль коалиций, объединённых экономическими интересами, роль «захвата регуляторов» представителями регулируемой отрасли, роль судов и правовой системы в экономике и многие другие.

Книга Доббина будет полезна как широкому кругу железнодорожников и экспертов, работающих в отрасли, так и представителям регуляторов, поскольку она помещает проблемы железных дорог в широкий исторический, социологический и культурный контекст.

Для того, что бы продуктивно думать над будущим развитием российских железных дорог, чрезвычайно полезно иметь незашоренный взгляд и широкий интеллектуальный горизонт и уметь сравнивать достоинства и недостатки различных моделей организации железнодорожной отрасли. Книга Фрэнка Доббина всему этому способствует.

Tags: История железных дорог, Книги, Рецензии
Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 0 comments